一、引言
在我国特别是像湖南这样的农业大省，信贷投入不足一直是制约“三农”发展的重要因素。中共中央、国务院提出“县域各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例新增存款投放当地，支持农业和农村发展”的要求，就是要解决农村资金流向城市，弱势区域资金流向强势区域以及由此造成的城乡差距、东西部差距不断拉大的问题。这项政策是否具有可行性？我们于近日组织了专项调查，在省、市、县三个层面广泛听取了有关部门、金融机构、农户和农村企业的意见。一方面近年来国家非常重视“三农”问题，提出城市支持农村、工业反哺农业的要求，另一方面农村资金却被大量抽走，城乡差距不断扩大。湖南省县域金融机构存贷比为53%，比2001年下降20个百分点，新增存贷比仅为18.3%。一方面“新农村”建设最缺乏的是资金，另一方面金融机构最担心的却是一旦实行“一定比例”限制后，贷款在农村放不出去。四大国有商业银行反映最为强烈，中国银行县域机构末贷款余额占存款的比例仅25.6%，工商银行县域机构新增存款58.42亿元，贷款却下降53.3亿元。一方面全社会都承认农民从事的是高风险低收益的弱质产业，另一方面他们却承受着全社会最沉重的利息负担。从二季度起，全省农村信用社贷款利率平均上浮幅度超过70%,高于同期金融机构贷款利率平均上浮幅度近50个百分点。这些现象反映了当前金融支农所面临的严峻问题―县域资金大量流出，“三农”发展严重贫血―如果不采取过硬的措施解决资金逆流的问题，农业、农村、农民的融资困境将直接影响新农村建设的大局。调查表明，中央“一定比例新增存款投放当地”（以下简称“一定比例”）的政策要求代表了各方面特别是县域方面的普遍心声，因而获得了较广泛认同。这项政策对于广大县域尤其是经济发展相对滞后、资金严重匾乏的中西部省份来说，是缓解城乡两极分化和东西部差距扩大趋势的切中要害之举。人民银行和有关部门应尽快制定实施细则，推动政策落实。至于这项政策是否会对金融市场化改革方向产生冲击，关键在于实施细则的制定与操作能否准确把握党中央、国务院的政策意图，采取因地制宜、区别对待的原则，合理搭配行政约束手段和市场调节工具并完善各种配套机制，确保资金安全。可以说，若操作得当，落实“一定比例”与金融机构扩大经营自主权、市场化运作并不对立。
二、“一定比例新增存款投放当地”政策的可行性分析
鉴于我国现阶段处于转轨时期的特殊情况，为保证“一定比例”政策的贯彻落实，必须制定刚性约束为主、经济手段与行政手段相结合的有效管理办法。当然，在市场经济时代特别是金融体制改革不断深化的关键时期，贯彻实施这样一项带有一定行政引导色彩的政策措施，应当注重发挥市场机制的主导作用，坚持区别对待、因地制宜的原则，既要确保政策落实到位，又要减少行政措施带来的负面震荡。
(一)“一定比例新增存款投放当地”政策的现实意义
“一定比例”是党中央、国务院在特殊时期、特定形势下提出的政策，具有重要的现实意义和作用：
1.“一定比例”政策是经济发展规律对资金配置要求的体现。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”基于“两个趋向”的论断，党中央作出了建设社会主义新农村的重大战略决策，为了促进这一战略的实施，提出了“工业支持农业、城市支持农村”方针以及“一定比例”政策。我国工业化起步阶段，通过计划调拨、价格剪刀差等方式积累建设资金，应该说，农业、农村、农民作出了巨大贡献。目前，我国人均GDP达到了1700美元，进人了工业化中期阶段，而农村的落后面貌还没有根本改善，城乡二元结构突出，应该到了“工业支持农业、城市支持农村”的时候了。“一定比例”政策就是这一要求的体现。金融机构也应顺应这一要求，将“一定比例”，支持我国新农村建设。从国际上看，有的国家也采取了类似政策，泰国中央银行要求商业银行将上年贷款余额的5%借给农户，用于农业生产。这一强制性比例最终提高到20%，并成为农业产业的再投资底限。
2.“一定比例”政策有利于缓解城乡之间信贷资源配置失衡、城乡差别不断扩大、社会矛盾凸显等一系列问题。“一定比例”是现阶段确保农村资金回流农村，支持新农村建设的有效手段。由于城乡二元经济结构导致农村资金比较效益不高、供给不足，同时农村信用环境不理想，金融机构资金运行质量偏低、风险偏高。信贷资金的“三性”原则及金融市场化改革的发展，决定了仅仅通过市场调节无法达到城市支持农村、工业反哺农业的目的，只有通过强制性政策约束，才能引导金融机构纠正在信贷投放时忽视广大农村的偏向。
3.“一定比例”政策有利于促进金融部门不断改善农村金融服务。近年来，一些金融机构信贷服务重心不断远离农村，农村成了金融机构资金的抽水机。邮政储蓄只存不贷，国有商业银行存贷差进一步扩大，有的银行在县域的存款猛增，贷款反而下降。同时，商业银行在农村的机构网点不断收缩，金融创新严重滞后。只有规定金融机构存贷款比例，才会迫使各金融机构主动挖掘农村市场潜力、寻找和培育潜在的客户资源、改善金融服务，提高金融支农的力度和水平。
说明：，金融机构在农村投放的贷款同比上升63.1亿元。在五家金融机构中，仅有建行和农信社的增量存贷比达到了50%。其中值得注意的是工行，贷款下降53.3亿元，增量存贷比为-91.2%。农行的增量存贷比为14.9%，中行为13.8%。
4.“一定比例”政策有利于完善农村金融服务体系。由于政策性金融机构缺位，商业性金融机构错位，合作性金融机构移位，农村金融服务体系不完整，导致农村金融服务无法满足“三农”的需要。农村金融服务功能、服务层次需要强制性措施安排。推出“一定比例”政策，有利于各金融机构有所分工、各司其责，从而逐步建立分工合理、服务完善农村金融服务体系。
5.“一定比例”政策有利于缓解农村资金供需矛盾，形成合理的融资价格水平。一方面，农村资金匾乏造成贷款利率偏高。据抽样调查，农户贷款因信用社利率普遍大幅上浮，利率负担最重的达到基准利率的2.3倍。同是一年期的1万元贷款，农民小额农贷需支付利息1000元左右，而城市居民小额创业贷款只需支付558元。另一方面，县域农村的富余资金难以找到正规金融出口。目前信用社在农村资金供给中居于垄断地位，无意接纳高于其平均筹资成本的资金，造成邮政储蓄协议存款甚至中央银行支农再贷款难以顺利进人农村市场。实施“一定比例”政策，农村信贷市场将由信用社一家独撑变为多家金融机构共同支持，资金供需形势会发生相应变化，进而引导资金价格向合理水平回归。
(二)贯彻“一定比例新增存款投放当地”政策应避免的几种倾向
作为一项新政策，争议在所难免。据调查，部分商业银行对“一定比例”政策存在不同意见以及担忧。有的认为，该政策与国有商业银行的改革方向和经营理念不符。如工商银行在“以中心城市的经济资源为依托，全力打造城市经济圈”这一区域信贷政策理念指导下，设置了较高的贷款门槛和严厉的责任追究制度，基本上把对县域农村的信贷服务排除在外。现在要求其走回头路有很大困难。有的认为，金融支农主要靠政策鼓励和市场调节，不应设定强制性的比例。以国有商业银行的经营规模和已经成型的管理运作模式、信贷政策理念，在县域农村难以有所作为。有的认为，限制“一定比例”与“保证信贷资金安全”本身就存在矛盾，混淆银行商业性业务和政策性业务的界限，损失由谁来兜底？这些银行的种种担忧反映了一些现实问题，这是制定“一定比例”具体操作办法时应充分考虑的因素。我们认为，贯彻“一定比例”的政策应避免五种倾向：
1.悖离市场化金融改革的倾向。对金融机构的贷款投向与额度制定刚性约束，如果操作不当可能会与金融市场化改革形成冲突。建设银行和中国银行部分基层负责人提出，在股份制改造和上市过程中，执行这样带有行政干预色彩的政策，会打击国外战略投资者的信心，影响改革进程。金融机构市场化改革大势所趋、不可逆转，因此，在制定和操作“一定比例”实施办法时，一方面应注意把行政手段的影响降低到合理的限度，尽可能多地运用市场调控手段和政策激励机制。另一方面，应避免过多的行政干预，一是要避免违背经济规律，干预金融机构的自主定价权。如农信社贷款利率过高的问题，应主要通过改变市场供求关系来调节。二是要避免政企不分，干预金融机构的自主经营权。人民银行和监管部门除了对金融机构投放比例做出限制之外，不应干涉贷款的具体用途、金额和利率。三是要避免混淆政策性业务和商业性业务的界限，不能让商业银行再承担过多的政策性业务。农业银行至今仍承担扶贫贷款等政策性业务，既不利于农业银行的市场化运营，也不利于政策性业务的真正落实。
2.不求实效、忽视长效机制建设的倾向。要制定合理的考核与监管办法，防止金融机构在贷款投放中滥竿充数、搞形式、走过场、“上有政策，下有对策”。一是要防止县域金融机构为应付考核玩数字游戏。如某些银行对饲料企业发放一笔贷款，在总结支持工业化时，要算一笔成绩，在总结支持新农村建设时，还要再算一次成绩。二是要防止县域金融机构为应付年终考核搞突击放款。三是要防止金融机构只购买政策性银行金融债券，不参与农村信贷市场开发与营销。同时，建设“新农村”是一项长期战略，必须进行长期规划，一味向金融机构下命令、定指标、压任务，不注重有关制度建设，不注重完善配套措施，不注重改善金融生态环境，都只能起到“头痛医头，脚痛医脚”的效果。要建立金融支持“三农”的长效机制，必须通过立法程序，将“一定比例”政策作为一项长期性制度以法律形式确定下来。
3.不切实际搞一刀切的倾向。在制定“一定比例”政策时，要注意防止一刀切的倾向。一是各类金融机构的存贷比标准切忌一刀切。各金融机构的市场定位和经营情况千差万别，制定新增存款投放比例时也应根据实际情况设置差异化的标准，不应强求一律。二是不同地区间考核标准切忌一刀切。各地区经济发展水平和信用环境存在较大差异，不应统一设限，同一金融机构在不同地区间的新增存款投放比例应有差异。三是监管与激励的手段切忌一刀切。要求商业银行拿出一定比例信贷资金投向高风险、低收益的弱质产业和弱势区域，具有一定的政策性特征，不能一律采取强制手段，应根据具体情况采取正面激励，否则容易形成新的行政干预，进而破坏金融机构的自主经营权，回到计划经济金融管制的老路上。
4.急于求成的倾向。新农村建设的主体是广大农民，满足农户的切实需要才是新农村建设最迫切的要求。少数基层政府重形象工程和政绩工程建设，轻投人周期长、见效慢、影响小的项目，与中央的精神相背离。要防止金融机构围绕这种思路转，拼命争夺大工程、大项目，而不认真解决农户实际问题的倾向。
5.约束过软或过硬的倾向。贯彻落实“一定比例”政策需要以刚性约束为保障，确保金融机构严格执行政策要求，但刚性约束毕竟带有一定的行政干预色彩，还应辅之于一些弹性约束，如以窗口指导、政策指引和市场引导机制等作为配套措施。要防止两种倾向，一是刚性约束过“硬”，即一方面存贷比约束没有回旋余地，另一方面没给金融机构设计其它投放渠道，影响投资效益。如在一些经济不发达的县域农村合乎商业银行标准的好项目不多，强行要求银行放款，资金的安全性就得不到保证。二是弹性约束过“软”，人民银行在制定政策指引、窗口指导意见时要注重可操作性和有效性，否则软约束变过“软”，影响政策实施效果。
三、落实“一定比例新增存款投放当地”的政策建议
贯彻落实党中央、国务院关于”一定比例”的政策要求，既要有刚性约束作保障，又不能违反金融机构市场化改革方向，因此必须在把握“因地制宜、区别对待”、“直接投人和
间接投人相结合”、“市场手段与行政手段相结合”、“金融调控与财税引导相结合”等原
则的基础上，合理制定有关管理办法，并通过创新金融组织体系和贷款制度，完善相关配
套保障措施，把“一定比例”的政策要求变成具有操作性的制度体系。
(一)合理制定管理办法，对“一定比例新增存款用于当地”提出刚性要求
要根据各金融机构的具体情况建立差异化的存贷比例约束标准，该标准为各金融机构的考核下限，标准的设定主要参考各金融机构的性质和业务发展现状。为了落实“城市支持农村、工业反哺农业”的要求，存贷比下限不应低于各金融机构的一定存贷比水平。计算本年度投放当地的贷款金额，应以上年度新增存款为基数，按季末平均余额考核。为保证政策落实到位，必须建立严格的考核与监管制度。
1.确定县域各金融机构贷款占新增存款比例和直接支农比例的下限。目前，湖南省在县域设立机构的银行类金融机构分别是农业发展银行、农村信用社、农村合作银行、四大国有商业银行和少数城市商业银行。应针对不同机构的特点设定不同的存贷比和直接支农贷款比例的下限：
(1)农业发展银行在县域存款少贷款多，贷款占存款以及涉农贷款的比例均不应低于100%。
(2)农业银行长期以来承担大量支农业务，存贷比应高于其他三家国有商业银行，新增存款投放当地的比例应达到60%以上(注：当前湖南省农业银行县域贷款占存款的实际比例为62%)，其中涉农贷款应达到新增存款的40%o
(3)工、中、建行按当前实际投放情况看，建设银行存贷比达到43%，工行与中行比例偏低，但这三家银行在支持县域发展方面的功能定位没有实质性差别，所以应设定统一投放标准，投放当地的最低比例为40%。由于这三家银行在农村基本上没有网点，现有业务中涉农项目不多，发放直接支农贷款有一定困难，可以不限制其直接支农的比例。
(4)农村信用社(包括农村合作银行)以服务“三农”为本，其存款基本上是来源于县域农村，也应该基本用于县域农村，其新增存款投放当地的比例应达到65-70%，其中直接支农贷款应达到新增存款的55%。
(5)邮政储蓄机构分两种情况对待：一是县域开办邮政储蓄银行的，新增存款应有60%以上投放当地.40%以上直接支农;二是只有存款、汇兑业务的邮政储蓄机构，新增存款应有40%在当地寻找出路。
2.直接投放的下限要求与变通方式。新增存款投放当地的形式以直接贷款为主，直接贷款确有困难的可适当采取变通方式间接投人当地农村。各金融机构采取直接贷款方式投放当地的资金，不应低于规定投放下限的80%，比如某农信社按70%的下限计算，应投放当地3亿元，其中80%，即2.4亿元要以直接放贷的形式投人。其目的是促使各金融机构利用自身优势在县域农村发现和培养优质客户，提高其在农村市场的信贷营销水平，避免一些金融机构不愿开拓县域农村信贷市场，将资金委托其他金融机构投放了事的做法。其余20%的资金暂时找不到出路时，一是可以购买政策性银行发行的具有特定用途的金融债券，二是可以采取向当地农发行、农村信用社等“农”字号金融机构协议转让存款等方式投人。
3.对存贷比执行情况的考核管理办法。考核管理分三级进行，一是中国人民银行牵头对各金融机构总部考核，二是人民银行各分行、省会中心支行对各省级金融机构考核，三是人民银行市州中心支行对辖内金融机构考核。考核的主要内容是检查其在县域新增贷款和直接支农贷款占县域新增存款的比例是否达到规定要求。对考核不合格者，应借鉴国外做法将该金融机构实际存贷比与规定下限的差额部分，按活期存款利率强制存入当地人民银行。对考核合格者给予享受各种政策优惠。考虑到当前农村的实际情况和信贷资金的安全性要求，大量信贷资金进人农村后短期内找到合适的项目有一定困难，尤其是在经济不发达的县域贷款更加难以放出，因此在存贷比考核上，以市级金融机构为基本考核单位，考核其在县域的存贷总比率是否达到规定下限的要求，在总体符合要求的情况下，市级金融机构可以灵活掌握辖内各县支行的存贷比例。为了便于各级人民银行和有关监管部门及时准确掌握情况，各金融机构应建立县域存贷款统计数据逐级上报的制度。
4.对存贷比执行情况的监管。为确保各金融机构严格执行管理办法，认真落实“一定比例新增存款用于当地”的要求，中国银监会及其分支机构应加强对各级金融机构的日常监管，把这一比例纳人县域金融机构监管的基本指标之一，并加强对金融机构统计报表、会计报表的真实性审核和对县域金融机构信贷投向的监测。对弄虚作假的金融机构要给予经济处罚，对有关责任人要进行责任追究。
(二)改革与创新组织体系和贷款制度，为金融机构扩大县域贷款扫除障碍
I.加快邮政储蓄银行和民间金融机构发展，形成金融支持“三农”良性竞争局面。
一是依托邮政储蓄网点，加快发展邮政储蓄银行的分支机构，打造直接为农民服务的农
村社区银行，在小额信贷、农村专业户联保贷款等方面同农信社展开竞争。二是在民间
资本比较充裕的地区试办由民间资本控股的社区银行，发展民间互助型资金组织。
2.改革商业银行信贷管理制度，为商业银行发展县域信贷业务扫除障碍。一是建议商业银行合理设置贷款门槛。目前国有商业银行贷款门槛普遍很高，在贷款规模上，有的行对单笔流动资金贷款100万元、固定资产贷款100万和消费贷款10万元以下的一律免谈;在企业资质方面，有的行对企业的最低要求是注册资金、总资产和销售收人至少有一项在1000万以上，大多数县域企业被排除在外。商业银行将一定比例的新增存款投放县域，应首先对县域信贷项目和城市信贷项目分别制定准人门槛，合理确定县域企业的资质要求和单笔贷款额度限制。二是建立合理的信贷管理制度。当前商业银行苛刻的贷后管理责任追究制度和贷款审批权限上收，抑制了分支行信贷营销人员的积极性。商业银行应根据当地金融生态状况与区域信用评级状况确定对基层行的授权授信，增加县域分支机构的贷款审批权限，建立奖罚对等的信贷人员激励约束制度。
3.创新信贷服务品种，提升金融服务水平。一是拓宽农户联保贷款的领域和范围。在评级授信和风险控制的基础上，适当提高授信额度，在确定的授信额度和一定的期限内可以多次贷款、随借随用、循环使用。二是丰富农村金融服务手段。对有市场、有效益、有前景的优质涉农企业，提供包括贷款、承兑、贴现等综合授信服务;同时积极试办外汇业务，支持创汇农业、外资企业等外向型经济的发展。
(三)完善相关配套措施，为政策实施提供有力保障
1.运用税收杠杆引导信贷投向。一是借鉴免征农业税的办法对涉农金融业务免征营业税。对于完成存贷比考核任务的市级金融机构，经人民银行、银监局和财政部门共同确认后，地方税务部门返还其县域分支机构的营业税。二是为扶持金融支农的主力军，在返还营业税的基础上，还要对达到考核要求的信用社、邮政储蓄银行和民间小额信贷组织上缴的所得税给予优惠。
2.通过财政贴息引导信贷投向。中央和省级财政应从支持新农村建设的直接投人中划分出部分资金，作为财政贴息资金，用于对农户贷款、农田水利建设贷款、生源地助学贷款、农户联保贷款进行贴息。
3.建立和完善农业保险体系。鉴于当前政策性保险缺位，商业性保险不愿介人农业险领域的状况，采取有效手段解决农业保险问题。一是参照法国的做法，把保险业务和贷款业务挂钩。对于参加了农业保险的农户，可以对其优先放款，也可对其开办保单质押贷款。二是参照美国的做法，对政策性保险业务进行招标，由商业保险公司经营农业保险，财政部门根据承保与赔付的情况对商业保险公司发放补贴。
4.完善农村担保制度，建立信用担保体系。一是创新抵押方式，解决农户和农村企业合法抵押物不足的问题。建议政府制定政策或通过立法程序，对《担保法》既无禁止又无准许的抵押品种类做出明确规定，适当拓宽抵押范围，比如农村集体土地上的房屋等。二是建立和发展农村信用担保体系。由财政引导，广泛吸收民间资本和企业共同创办农村担保公司。财政一方面为担保机构提供风险补偿金，另一方面可设立再担保基金，为担保机构提供保障。农村信用担保机构的主要服务对象是农村专业化组织和中小企业，应针对农村企业的特点，设计担保和反担保条款。同时，鼓励保险公司介入，为担保机构提供风险保险。
