社区参与的优点使生态旅游成为自然保护区经营的重要方式，但土地权属虚空直接导致政治权力与企业资本联合控制旅游开发，社区参与流于形式。集体林权制度改革使农户成为林权权利人，赋予社区对旅游开发"选择"与"控制"的权利。农户收益得到保障，实质性地参与到管理中来。政府的转型与社区力量的壮大对于避免公地悲剧、协调开发与保护、兼顾区域及阶层的效益与公平起到最终的推动作用。社区集中控制旅游开发的模式有望建立，社区的深度参与将促动保护区功能全面升级。被喻为"第三次土地改革，， [IJ 的集体林权制度改革(以下简称林改) ，旨在通过对集体林"明晰产权，分林到户实现"资源增长，林农增收，生态良好，林区和谐"的目标 [2J 。自然保护区环境及资源的公益性质导致其经营范围狭窄。生态旅游致力于资源保护、环境教育及社区参与，成为自然保护区实验区允许经营的重要产业，被看作是为保护区提供经济支持、改善社区生产生活方式的有效工具。基于社区的生态旅游，特别强调保护区当地及周边村民组织对生态旅游的开发与管理进行主导型的控制与参与，并把大部分利益保留在社区之内。但是，近些年，自然保护区生态旅游发展存在很多问题，其中最主要的就是对社区的忽视，各利益群体之间的相互矛盾由来已久，成为各学科关注的焦点[川]。林改的"明晰产权，分林到户"对自然保护区旅游开发过程中的社区参与产生了重大深远的影响，相关群体的力量对比、合作模式等都会随之发生变革。
自然保护区的林改预计会在未来 - 10 年内完成，林改及其配套改革的影响会继续存留，而引导社区参与组织的建立与完善、平衡保护区内和保护区间的发展将成为新一轮制度创新的突破点。一、林改前社区参与旅游开发的突出表征广东省是"七山一水二分田"的林业大省，林业总产值稳居全国第一， 年开始启动集体林权制度改革，截至 月，共完成集体林地确权面940 hm ，占全省林改面积的 96.6% [13] 。广东省林业系统自然保护区共 265 个，陆地管护面积114.34 hm ，其中， 60% 为集体林地，成为全省林改的组成部分， 40% 的保护区集体林也于 月前顺利完成林改({广东省集体林权改革总结报告)，广东省林业厅林业改革发展处， )。截至 年底，广东省 26.3% 的省级以上保护区开展了生态旅游，而 208 个省级以下保护区中仅有 家开展了生态旅游(广东省林业系统自然保护区数据库，广东省自然保护区管理办公室， )。由于产权、体制、经费、人员等方面存在痛疾，生态旅游的社区参与仍停留在"非参与"阶段，居民利益得不到保障，与企业、政府等相关群体间的矛盾激化。(一)权利主体虚位，权力和资本控制土地，社区缺乏知情权现代法治理论认为，权力由权利产生，受权利约束;权利赋予参与的资格，参与是对权利的直接行便，它对权力形成制约，保障权利不受侵犯[ 14] 。林改前，对保护区的集体林地而言权利、权力、参与"之间的关系却与法律相悖。集体拥有保护区林地所有权及林木所有权，保护区拥有林地使用权及林木使用权。"集体"在法律上是模糊的，既不属于自然人，也不属于法人，从委托-代理角度来看[ 15]村委会成为全体成员的代理人，拥有对土地等公共资产的控制权利和决定权利。村干部为了维护政治、经济等生存环境，大多数会屈从于上级政府命令。因此，在保护区管理机构行政级别较低的情况下，地方政府实际上掌控着集体土地处置权与交易权。地方政府青睐于开展生态旅游，以此实现生态效益、经济效益及社会效益共赢。由于缺乏经营经验，同时也无法负担庞大的行政费用，政府往往将保护区土地出租给企业。
出于政绩考核的外在压力和追求个人利益的内在动力，政治权力会过多地选择与企业站在一起，极易通过低估土地资产价格来吸引旅游企业投资。如梅州市梅雁集团 1985 年以每195 /h 旷的低价从政府手中获取了广东省梅县阴那山省级自然保护区 660 hm 土地，进行荼文化的休闲旅游开发，年租金仅为 12. 87 万元。广东省江门古兜山省级自然保护区以每年 375 /h旷的价格将 130 旷的土地承包给开发商，进行森林生态观光度假游开发，年租金仅为 万元，且租期长50 年[叫。农民是土地所有者，拥有土地处置权与交易权，但是，所有权主体"虚位"使农民丧失了这些权利。旅游开发设想、公司洽谈、土地出让、签订协议等重要环节缺乏社区参与，致使许多农民对领地已经被决定了的情况都一无所知。多数合同不涉及社区参与方式及收益分配的内容，农民的尊严和利益很少受到考虑，处于被忽略、被决定、被接受、被管理、被表达、被展示的状态，旅游开发在某种程度上演变为政治权力和企业资本的"强强"合谋。(二)外来公司垄断旅游经营权，社区参与空间被严重挤压截至 年底，广东省 859岛的自然保护区的旅游开发模式为外来企业主导(广东省林业系统自然保护区数据库)。企业并非土地主人，但却集开发权、管理权与收益权于一身。企业以追求最大经济效益为根本，在严格管理及有效监督缺失的情况下，资源被破坏与社区被忽略成为必然。目前，广东省仅有 449毛的企业被批复了旅游规划，旅游设施进驻核心区的违法现象也屡禁不止。企业对农户的生存与发展并无责任与义务，利用规模化的设施与有竞争力的服务挤压农户对旅游商品零售、家庭旅馆等分散型的参与空间，打击社区参与信心，致使农户参与层次低，参与途经少。 年，广东省级以上保护区旅游全口径年收入 20722 万元，政府及保护区仅从中获得 156 万元(广东省林业系统自然保护区数据库) ，大部分收益被企业卷走，而农民则完全被排除在利益分配之外，集体资产漏损非常严重。生态旅游没有实现预期的社区帮扶，农户相对福利不升反降，不满情绪日益加剧。
他们对旅游开发怠慢，情感上保持疏离;或者通过破坏公司设施及随意兜售、强买强卖等"过度参与"方式进行反抗。农户失语的状态或"踩线但不越界"的对抗蕴藏着巨大的不满与危机。目前看来，已经租售的土地经营权在十几年甚至几十年的租期内依据法律合同不能随意改变，这将会为日后不断升级的矛盾和冲突埋下隐患。当矛盾激化到一定程度的时候，当被动的弱势群体的利益诉求愈加强烈的时候，怠慢、疏离等"弱者武器"也会随之升级，企业同样会被拉入被动的状态，生态旅游最终难以为继[ 7]。{三)保护区的旅游控制能力弱，对社区的管护及帮扶力不从心保护区的成立使社区的利益外部化，农户生活水平下降，广东车八岭国家级自然保护区于 1981建立， 1986 年，当地农户年人均收入由保护区设立之前的 600 多元下降到 300 多元。 1994 10 月颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定"建设和管理保护区应妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活关系"。保护区对当地居民生活质量的改善与提高具有不可推卸的责任。保护区主导型的生态旅游开发在帮助社区脱贫致富上具有制度优势，能够有效规避资产漏损与环境破坏，社区参与也会水到渠成。然而，从实际情况上看，广东省只有家保护区采用了保护区主导的旅游开发，而且效益低下，对社区的辐射、帮扶根本无从谈起。保护区主导的集权化开发模式本身并无缺陷，是开发主体中空无力导致旅游设施陈旧、项目粗劣、收益少等恶果，对农户的帮扶与带动也就只能流于形式。
而保护区对旅游无法驾驭的根本原因可以归结为体制握乱、资金短缺等癌疾难愈。林业系统自然保护区的隶属部门为林业管理机构，但是如果保护区内拥有水库、滩涂、地质遗迹等其他大型的资源单体时，水利、渔业、地质等相关部门也会染指其管理与开发，除了垂直机构的控制外，地方政府作为保护区所在地的行政主管也对其进行干涉。"几套牌子""几套人马"在运作，挂几块不同的牌子，谁管什么、如何管理十分不清晰，有利益一哄而上，出现问题则规而避之。从资金上来看，大部分省级以上保护区只有省财政每年划拨的 万元人头费及每公270 元的公益林补贴经费。以罗浮山省级保护区为例，年均收人为 310 万元，包括 90 万元的"人头费"与 220 万元的公益林补偿费均为省财政划拨，由于保护区管理部门未能分享旅游经营的收入，财政划拨款用来支付 150 万元工资、 140 万元社保与医保，以及造林、场区道路、防火睛望塔、指示路牌等日常费用，基本上入不敷出。省级以下保护区经费由地方政府负责，工资尚缺乏保障，资金缺口更大。
