PPP（政府和社会资本合作）模式可有效解决我国基础设施投资中财政资金不足的问题，是国家财政制度创新发展的内在需求。通过PPP模式引入市场机制，可使社会资本有机会进入公共服务领域，形成新的经济增长点。
但需要看到的是，目前在PPP项目推进过程中尚存在一些问题。相关部门应整合政府审计和社会中介审计的力量，加强对PPP建设项目的审计监督，进一步规范PPP项目建设。
PPP项目审计力量不足
由于PPP模式推行时间不长，相关规章制度还不够成熟，加上其涉及专业领域广、项目投资额大、经营期长，在项目推进过程中还存在一些问题。
比如，有的地方政府假借PPP之名，实质仍为政府债务性融资。他们将原来的待审批项目重新包装，套上PPP的“外衣”，成为新的政府融资平台。这些盲目推广的PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀，带来新的债务风险隐患。
还有个别社会咨询服务机构弄虚作假，违规操作。目前，存在个别咨询机构违反国家有关政策精神，为地方政府推行假PPP项目出谋划策、弄虚作假、违规作业，把不符合规定的项目包装成PPP模式的情况。
同时，有些地方政府通过过高的固定投资回报率和收费标准，以及过长的特许经营期等，吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力而产生信用风险。
还有个别地方政府为加快当地基础设施建设，与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。在项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益，造成政府违约。
还有的部门缺乏PPP项目全生命周期的理念，重建设，轻运营。项目建设和运营维护，是PPP项目的两个阶段，但部分地方政府虽积极推行PPP项目，却忽视了项目后期的运营和管理。PPP项目后期的运营和管理是风险的主要发生期，做好后期的运营和管理才是PPP项目双赢的关键。
目前，个别积极推行的PPP项目忽视了项目的全生命周期运营与管理，PPP模式被滥用而成为当地政府解决短期资金缺口的工具，最终并不能带来公共产品和服务供给绩效的提升。
国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》要求，在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等方式作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理。
这一规定的目的是减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。但为使部分使用者付费的PPP项目吸引投资者，政府未对特许经营权进行作价入股，或者作价不公允，国家应得的利益不能流入财政，造成国有资产流失和公共利益受损。
此外，目前，PPP项目审计监督体系与制度仍需完善，社会中介参与PPP项目审计监督不够，审计力量不足。
当前，PPP模式处于发展期，激发了地方政府对基础设施投资的热情，但PPP相关制度规定尚未完善。其模式本身的不够成熟加上过度的热情，容易产生管理上的问题。
而且PPP项目涉及特许经营企业选定、后期经营及最终交付等多个环节，环节越多，滋生腐败、发生违规的概率越大。PPP建设项目虽是社会主体投资，但最终仍由政府“买单”，现行的政府投资建设项目审计未对PPP项目的审计监督做出明确规定。
因此，一方面，PPP项目的审计范围与依据不明确，一些主管部门对PPP建设项目的涉审工作认识不一、操作依据缺失；另一方面，在政府审计力量有限的情况下，社会中介参与PPP项目审计监督又缺少政策依据，难以对众多的PPP项目开展全面的审计监督，对PPP项目的审计监督力度不够。
实施全过程跟踪审计
综上所述，对PPP项目进行审计监督不仅是必要的，也是必须的。
相关部门应整合政府审计和社会中介审计的力量，充分发挥审计监督作用，为PPP项目顺利实施保驾护航。
在具体的审计项目中，应重点关注如下问题。
一是PPP项目实施方案和预算的审计。对于PPP项目实施方案，应重点审计投融资结构、项目回报机制是否合理、合法，项目合同体系、风险分配及监管架构是否合理、完善，项目建设费用编制、费用调整是否准确、合规，运营期间相关费用的定价和调价机制、绩效考核指标设置是否合理、可操作，以及收入来源、收益分配是否合法、合规。
对于PPP预算，应重点审计编制是否合理、合规，是否超出本项目拟定投资规模，在招标模式下计取费用的基数与费率是否合理。
二是对建设项目实施全过程跟踪审计（施工阶段）。审计方应实施PPP项目的全过程跟踪审计，全面掌握项目建设过程中的原始资料，对施工阶段全过程跟踪把关。
此外，审计方应重点审计PPP项目建设程序是否合规、手续是否完善，资金到位是否及时、使用是否合理，关联合同的签订是否公允、有效，工程变更、现场签证是否真实、准确，有无违法分包、转包现象，有无虚列建设投资行为。
三是工程竣工结（决）算审计。审计方应重点审计项目建设规模及投资是否可控，各项费用的归集、计算是否合规、准确，竣工交付使用的资产是否真实、完备。
四是项目年度运营收入和成本审计。审计方应重点审计年度运营收入、成本是否真实、合规，运营维护质量是否达到合同约定标准，运营期间是否能够通过维护保证项目在移交时处于良好状态。
五是资产移交审计。审计方应重点审计交付使用资产是否真实、完好，移交范围、标准是否符合招标文件、合同约定，双方责任是否完全履行，移交费用计列是否合理、合规。
来源：中国会计报
