摘 要
自然资源部组建后，全国多个省市启动了国土空间规划编制工作。为贯彻落实《北京市城市总体规划（-2035年）》，北京市启动了分区规划，作为区（县）级国土空间规划，在多规融合的基础上探索全域全类型的国土空间用途管制。本文即结合北京市分区规划实践，探讨北京市国土空间规划分区分类标准构建的思路和方法，并对未来的研究方向予以展望。
1、背景
3月，自然资源部组建并提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，到基本完成市县以上各级国土空间规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。在这样的背景下，当前多个省市已启动国土空间规划编制工作，并对国土空间规划编制方法进行研究和探索。
《北京市城市总体规划（-2035年）》明确提出“建立多规合一的规划实施管控体系，坚持全域空间规划，实现一张蓝图绘到底”。为贯彻落实新版北京城市总体规划，北京市启动了分区规划编制，作为区（县）级国土空间规划[1]，明确本区战略定位、空间布局、资源配置等各层面的总体安排，并在“两规”融合的基础上实现了“多规合一”。
由于原城市总体规划和原土地利用总体规划采用不同的用地标准体系，部委合并后相关国家层面的用地标准尚在研究过程中，为保障北京市分区规划的编制，北京市基于自身规划编制及管理需求，尝试构建了一套“多规合一”的国土空间规划分区分类标准。本文即结合北京市分区规划实践，探讨北京市国土空间规划分区分类标准构建的思路和方法，以期为全国相关地区开展国土空间规划编制提供思考与借鉴。
2、我国国土空间规划改革的方向
5月，《中共中央国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简成《意见》）正式发布，标志着新时代国土空间规划基础制度的初步建立和各层次国土空间规划的全面展开（杨保军,董珂,）。我国的国土空间规划改革从“多规合一”试点的探索到国家部委的机构重组，国土空间规划改革的思路逐渐清晰，也为北京市国土空间规划编制指明了方向。
（1）突出生态文明建设
以往的规划中，城市作为建设主体往往会立足于本地域的发展需求，根据设定的发展目标落实资源需求，而往往忽视资源的承载能力。为解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，《生态文明体制改革总体方案》明确提出要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。
新时代的国土空间规划编制应突出生态优先、绿色发展的导向，一方面要强化底线约束，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线。另一方面需突出山水林田湖草生命共同体理念，统筹全域空间，健全国土空间用途管治制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。
（2）提高空间治理能力
改革开放以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也由于规划类型过多、内容重叠冲突,导致空间资源配置无序、低效等突出问题。《生态文明体制改革总体方案》提出构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，自然资源部的成立更是从体制上对过去存在的各类规划“打架”的问题提出了解决方案。
《意见》中提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，一方面强调“一级政府一级事权”，理顺各层级政府及其自然资源主管部门职责划分，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点，明确规划约束性指标和刚性管控要求，下级国土空间规划要服从上级国土空间规划。另一方面强调总体规划和详细规划、专项规划之间的指导约束和衔接协调，强调各部门之间形成合力，国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。
（3）强化自然资源资产管理
当前我国自然资源资产管理制度仍存在资源权益保护不足、市场政府边界不清、资产配置效率不高、收益分配不尽合理等诸多问题。党的十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”,《生态文明体制改革总体方案》提出要树立自然价值和自然资本的理念，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
从国土空间规划的改革方向可以看出，自然资源的“资产”属性在不断的强化。一方面需开展全域自然资源调查确权，另一方面推进自然资源资产价值核算，构建资产价值动态评估和定期评估体系，使自然资源的资产价值得以显化（严金明,王晓莉,夏方舟,）。国土空间规划作为自然资源资产管理的依据与基础，在通过用途管治整合各类自然资源的基础上，也应强化自然资源资产价值的体现。
3、北京市国土空间规划分区分类探索
北京市对接国土空间规划改革的新理念与新要求，在分区规划中开展了相应的探索，提出北京市国土空间规划分区分类标准。首先，结合北京市国土空间规划体系，构建了事权匹配、逐级深化的国土空间规划用地标准体系，明确不同层级的规划深度，强化不同层级规划之间的约束传导，为规划事权改革、提高空间治理能力奠定基础；同时，突出生态优先的理念，统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，协调差异，探索全域全要素的国土空间规划分区划定方法及管制规则。
（1）构建事权匹配、逐级深化的
国土空间规划用地标准体系
按照《意见》提出的国土空间规划体系，国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划，在特定区域或针对特定领域编制专项规划，在市县及以下编制详细规划。目前北京市已经在市、区（相当于县级）层面开展了相关的实践探索，结合事权划分初步建立了北京市国土空间规划体系，明确了各级国土空间规划的重点管控内容（见图1）。
对应不同层级国土空间规划的管控重点和规划深度，应构建逐级深化的国土空间规划用地标准体系，并明确各层级规划用地分类之间的关系。市级规划重点解决原城乡规划和土地利用规划对建设用地、城乡建设用地界定的差异，明确城乡建设用地、特交水建设用地和非建设用地的划分。
区级规划重点关注生产、生活、生态的结构分布，在市级规划的基础上，将城乡建设用地进一步细分为居住用地、产业用地、公共管理与公共服务设施用地、绿地与广场用地、道路用地等地类，将特交水建设用地细分为特殊用地、对外交通用地、对外交通设施用地等地类，将非建设用地细分为水域沟渠、水库水面、永久基本农田等地类。
乡镇级规划和控制性详细规划细化地块具体用地性质，在建设用地方面以原城乡规划用地标准为主（城乡规划用地分类标准DB11/996-），将区级用地分类标准进一步细分，如将产业用地细分为工业用地、物流用地、产业用地、娱乐康体用地等，将公共管理与公共服务设施用地细分为行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地等。在非建设用地方面以原土地利用规划为基础，结合山水林田湖草非建设用地的管理需求，对区级用地标准进一步细化完善，如将水域沟渠细化为河湖水面、坑塘沟渠、滩涂等。
（2）探索全域覆盖、
分级管控的国土空间规划分区
统筹全域空间，提升“山水林田湖草”生命共同体的系统治理能力，是落实自然资源管理体制改革、促进生态文明建设的基本要求。北京市目前耕地、水域、林地等非建设用地采用现状管控的思路方法，导致各类生态要素不成规模、不成系统，生态保护职责不清，生态保护补偿机制不健全。为落实不同类型用地管理边界，对国土空间进行整体管控和治理，应结合各部门对“山水林田湖草”各类非建设用地的管理要求，划定覆盖全域、全要素的国土空间规划分区，并探索相应管制规则。
在分区规划中，以城乡规划为基础构建了涵盖城乡建设用地、交通水利及其他建设用地的以建设用途为主的用途分区，包括城镇建设用地、村庄建设用地、战略留白用地、有条件建设区、对外交通及设施用地、特殊及其他建设用地共6类。其中，城镇建设用地、村庄建设用地、战略留白用地是落实城乡建设用地指标的主要区域，分别用于城镇建设、村庄建设以及预留重大项目选址空间的可能性；有条件建设区是用于调整城乡建设用地空间布局、安排城乡建设用地机动指标的区域；对外交通及设施用地、特殊及其他建设用地是服务于城镇和村庄建设用地之外的其他各类建设用地，对应交通、水利和其他建设用地指标。同时，厘清权责边界，以各部门现状管控范围为基础，明确了水、田、林等非建设用地的用途分区，包括永久基本农田保护区、水域保护区、林草保护区、自然保留地和生态混合区5类主要用途区。其中水域保护区、林草保护区和自然保留地作为重要生态控制区域，涵盖了生态保护红线内除现有少量建设用地外的全部区域。
在用途管制方面，应明确分类分级的管控思路，首先，对接多部门的管理需求，明确不同类型用途分区的管制规则，提出用途分区内土地使用的正负面清单，并明确土地用途调整的转用规则。其次，衔接生态保护红线，在同一生态要素内部划定不同的保护级别，其中核心管控地区原则上按禁止开发区域实施最严格的管控，严禁不符合主导功能的各类开发活动；重点管控地区原则上按禁止随意改变用途，重大建设项目选址确实难以避让的，按照相关程序报批；一般管控区如需占用需满足占补平衡相关要求，部分地类可探索复合利用。
（3）形成两规合一、多规协同的差异处理规则
为解决以往“两规”建设用地指标核算标准不一，不同层级规划之间约束传导差、下级规划汇总后突破上级规划指标限制的问题，需制定全市统一、不同层级规划统一的“两图合一”建设用地归类认定标准。在充分体现总体规划的约束性和“减量”导向的基础上，分类界定采矿用地、特殊用地、道路、绿地、水域等“两规”存在突出矛盾地类的核算规则，即以新版城市总体规划确定的城市开发边界作为集中建设区边界，边界以内除高速公路、铁路、对外交通设施、河湖水库名录中的自然河流湖泊等地类外，原则上均纳入城乡建设用地统计。“两图合一”规划建设用地归类认定标准适用于北京市、区、乡镇三级国土空间规划、控制性详细规划和村庄规划，配合建设用地指标的逐级分解，强化了总体规划的刚性管控能力。
针对目前水域、耕地、林地等非建设空间口径不一、布局混杂、管理权限不清晰等问题，在深入分析了各类非建设空间的矛盾和不同类型非建设用地的管理要求的基础上，明确各类规划非建设空间的落实顺序。优先落实永久基本农田和生态保护红线，其次落实永久基本农田储备区和生态保护红线以外的水域保护区、林草保护区、自然保留地，最后落实生态混合区和有条件建设区，下层级的分区需避免与上层级的分区产生矛盾。
在此基础上，还要明确同一层级非建设空间矛盾的处理原则。针对水域保护区（河道蓝线）与永久基本农田的矛盾，重点流域（包括永定河、北运河、潮白河、拒马河、泃河）河道蓝线范围内的永久基本农田应调出，并在区内补划落实；非重点流域应结合实际情况，细化蓝线划定方案，尽量避让永久基本农田；确实难以避让的，探索常水位线和蓝线之间水域与基本农田复合利用的具体措施和管理办法。针对林草保护区与水域保护区、永久基本农田的矛盾，原则上首先应重新协调认定地类用途，重点核查河道蓝线划定是否合理、林地数据是否准确，尽量协调避让；若难以协调避让的，分区规划阶段优先落实水域保护区、永久基本农田，待下一层级规划或相关专项工作再进一步细化。
同时，充分考虑规划的弹性引导，提出生态混合区的概念，区内用地随着下层规划逐步明确用途和管理主体后纳入其他相应分区，将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界矛盾等问题放在时间维度逐步解决。
4、对国土空间规划分区分类的展望
（1）引导非建设空间系统整合
现有自然资源的管理多是基于现状管理，如耕地、林地均是基于现状图斑进行占补平衡，对生态空间的系统性和连片性考虑的相对较少，对各类资源要素科学配置的引导不足。《意见》提出要健全用途管制制度，在城镇开发边界外，按照主导功能分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实施特殊保护制度。
北京市分区规划划定了全域管控的国土空间规划分区，并初步构建了用途管制制度，实现了水、田、林等核心生态要素的底线管控。在下层级空间规划规划编制中，建议在此基础上进一步完善，针对生态系统对自然要素、结构、布局的规律性要求，以构建生命共同体为目标，加强各类非建设用地的空间整合和系统融合，逐步从生态要素的数量管控向布局优化转变。同时，加大对非建设空间用地治理和土地腾退整治力度，以土地综合整治为抓手，促进各类生态要素从现状零散分布向集中连片整合，实现全域空间治理和空间结构优化。
（2）探索非建设用地的复合利用
传统非建设用地采用单一用途管制的思路，即一类用途分区内仅允许单一类型的土地使用，而在早年“多规合一”实践中，也将厘清各类生态要素的边界，明确每一块土地的使用类型作为工作的重点。但在实际的土地使用中，部分地类的复合利用是具有可行性的，如河道蓝线和常水位线之间可以探索水与林、水与田的复合利用，但要明确具体的措施和管理办法。
北京市分区规划在此方面也展开了一定的探索，如允许非重点流域的常水位线和蓝线之间水域与基本农田复合利用，允许淹没式蓄滞洪区按原地类进行落图但在数据库内对蓄滞洪区进行备注。在下层级的空间规划编制中，建议可以尝试划定管理复区，如蓄滞洪区、市政防护走廊等，管理复区内按照原地类进行落图，但需满足相关部门的管理要求，如高压线防护走廊内可按耕地、林地等原地类进行落图，但该范围内城市开发建设需进行避让。
（3）在数量管理的基础上加强质量管理
传统的规划编制对自然资源的数量管控较多，对其的质量提升相对较为薄弱。如土地利用总体规划中对耕地和永久基本农田的数量有明确的管控指标，同时对永久基本农田的空间位置进行图斑管理，但对耕地和永久基本农田的质量提升多采用文字性表述。随着自然资源“资产”属性的强化，自然资源“质量”的好坏直接影响其“价值”的评估。
建议在控制性详细规划和村庄规划中，探索提出自然资源质量管理相关指标，如耕地等级、森林覆盖率[2]等，在对自然资源数量管理的基础上进一步强化质量管理。
结语
自然资源部的成立开启了空间规划体制改革的新时代，我国即将全面开展国土空间规划的编制。北京市分区规划作为区（县）层面的国土空间规划，结合北京规划管理的实际需求，在规划编制方法、用地标准体系等方面均开展了有力的探索，初步搭建起了北京市国土空间规划编制的框架。待国家相应标准和要求正式出台后，北京市将与国家标准衔接对接，相关用地分类分区标准也将按照国家标准进一步调整完善。
注 释
[1] 从1998年起，北京远郊县开始撤县改区，国务院批准密云县和延庆县撤县改区后，北京市下辖16个行政区，不再包含县。
[2] 据郁闭度、连续度等因素可测算森林覆盖率，通过一个地块或一片区域的森林覆盖率来体现林地的质量。
参考文献：
1 北京市城市规划设计研究院.北京市“两图合一”规划编制技术指南[R]..
2 北京市城市规划设计研究院.北京市各区分区规划编制技术要求和成果规范[R]..
3 严金明,王晓莉,夏方舟. 重塑自然资源管理新格局：目标定位、价值导向与战略选择[J].中国土地科学，(04).
4 杨保军,董珂.以国土空间规划体系助力生态文明之路[J/OL].中国城市规划,(05).
5 林坚,吴宇翔等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划,(05).
6 方勇,林建伟.构建统一的空间规划用地分类思考[J].中国土地,(05).
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