加快企业总部楼宇经济发展的政策建议
――基于我市城北企业总部楼宇政策资金的绩效分析
杨闰达
为提高政策资金使用绩效和管理水平，完善我市城北企业总部楼宇政策，增强城市集聚功能，促进城市繁荣发展，在对城北企业总部楼宇政策资金进行绩效调研的基础上，通过发现评价中的问题，针对政策扶持资金的管理、使用以及如何发挥资金效益等方面，从政策安排层面上进行思考探讨。
一、政策基本情况
6月，我市出台了《关于加快发展城北企业总部楼宇的若干意见》（以下简称若干意见），对城北企业总部楼宇几个地块的开发建设，实行财政扶持政策。政策具体包含建设进度奖励、入驻进度奖励和招商物管补贴。其中：建设进度奖奖励额度为投资者实缴土地出让金的40%，按期开工奖励额度的30%、按期竣工奖励额度的70%；入驻企业形成的地方财政贡献（市内企业指环比上年增长12%以上部分），一半作为入驻奖，在不超过实缴土地出让金的60%内奖励投资者；另一半作为招商物管补贴，竣工验收后5年内，以入驻企业购买（或租赁）的楼宇成本为限，补贴给楼宇物管公司。
在若干意见基本政策基础上，对财富广场等重大总部楼宇投资项目实行“一事一议”扶持政策。后又出台了《关于加快发展城北企业总部楼宇若干意见的补充通知》及《关于贯彻落实发展城北企业总部楼宇财政扶持政策的实施意见》，落实了规划、国土、建设、建管、财政、消防、卫生等部门联审联批制度。至11月底，市财政局兑现建设进度奖、入驻企业进度奖及返乡投资奖共计政策奖励资金0.9亿元，为土地出让总价的47.8%。
二、政策总体绩效
总部经济是我国原创经济，主要指企业在具有人才、技术、信息等资源比较优势密集的中心城区聚集，形成强大的集聚和辐射效应的经济形态。加快发展企业总部楼宇经济的总体绩效及现实意义体现在以下几个方面：
（一）有利于超前培育城市经济新业态
城北新区是我市经济总量扩张的拓展区，培育“企业总部”这一新型经济业态，必将产生税收贡献、产业乘数、消费带动、劳动就业、社会资本等经济效应。早在1月，政策涉及到的城北几个地块全部出让，占地面积217.4亩，土地出让总价为1.9亿元。至11月，楼宇项目全部开工建设，共计建筑面积42.8万平方米。至11月，大厦自用及企业入驻面积约占总面积的47%，众多企业已经落户总部楼宇，发展态势良好。现已实现建安及销售收入8.3亿元，预计尚可产生建安及销售收入18.1亿元。已缴纳建安及销售不动产营业税等税收收入0.5亿元，预计还可产生税收收入1.6亿元。
（二）有利于加快提升城北新区城市形态
企业总部楼宇建筑形态多为单体高层，具有建筑风格协调、建设品位大气、建造形象新颖等特点，对于提升城市形象和提高城市品位有着特别明显的拉动作用。至今，已建成启用的一大批高楼大厦，作为城市 CBD（中央商务区）的重要组成部分，最终会形成一处现代化办公空间。总部楼宇将与国际时代广场、购物中心等商业中心，以及周边高档住宅小区互相促进，互相补充，进一步促进城市新形态的发展。
（三）有利于企业营造组织中枢、集约利用土地
对外树立优秀形象，改变大型企业目前“小而全”的土地利用现状。在建的财富广场定位于行政服务、商务辅助、多元化写字楼街区，总资产超过18亿元的我市大型民营企业集团已确定要作为企业总部入驻。在建的广场项目是我市建筑业总部大楼，汇集着我市建筑精英企业，是集建筑技术研发中心、科技信息服务中心、建筑材料和设备会展中心于一体的行业创新服务平台，建成后将是我市地标性建筑，彰显着我市建筑强市的地位。
三、政策后续问题
（一）招商难度大
受政策“快建速招”指导思想影响，城北企业总部楼宇有几个地块集中在6～8月之间出让，在二年多时间的建设期内，受宏观经济环境影响，我市房地产市场出现回落，企业总部楼宇销售受到影响更大。初，大楼基本已交付使用，但直至5月，销售才开始有所回升。由于近年来集中推出办公用地217亩，建成后短期内办公房供应大幅增加。另一方面外地来我市投资创业的企业较少，本地企业购买力不强，购买者大多属个人投资行为，实际入驻企业只占40%左右。特别是大楼的裙楼，8千平方米左右的体量，需要规划引进较大企业，广场项目甚至达到2.9万平方米，需要吸引服务于建筑业的科研、培训、设计、咨询等配套企业，短期内有很大难度。楼宇项目整体招商形势不容乐观。
（二）政策享受难
一是政策出台时，为吸引投资，快速形成总部楼宇，按“零地价”政策进行宣传。现今实际兑现时，除了土地出让金的40%部分大多奖励到位外，其余土地出让金的60%部分，奖励补助返还门槛较高。入驻企业达到环比上年增长12%以上的地方财政贡献数额一般较小，实际获得奖励很难实现。二是政策奖励对象不明确，土地出让金60%限额部分奖励给楼宇项目开发商还是入驻企业、入驻企业地方财政贡献环比增长12%以上部分的50%奖励给物业管理公司还是入驻企业，模糊不清，作为开发商、入驻企业、物业管理公司和招商工作各有各的理解，政策难以兑现。三是不少投资者以个人名义出面购置楼宇，实际用于企业办公，但政策明确奖励对象为入驻企业，投资者将享受不到政策奖励或补助。
（三）兑现有争议
有项目按照若干意见要求，于规定建设时间内开工、竣工，但后来政府出台补充意见，设定政策享受500平方米权属分割的限制，经规划、国土、建设、财政、建管等部门联审联批，该项目二幢大厦之一不得享受建设进度奖等优惠政策。但该项目认为：大楼规划批准、开工建设在前，补充意见政策出台在后，企业已无法更改建造，要求不受补充通知限制，全额享受建设进度奖。
四、完善意见建议
（一）加大招商力度
充分发挥政府主导力、企业主体力、市场配置力，加大楼宇招商力度，以招商促管理、促更新、促规划。一要准确定位。加快建设地块所在道路金融一条街建设，抓住银行业务扩张机遇，引导金融企业等优质客户落户金融一条街总部楼宇，解决裙楼空置问题，提升楼群整体档次。对于广场项目建筑业总部大厦，政府有关部门应加强协调，鼓励建筑业相关服务机构，如科研机构、培训中心、设计评估审价咨询公司等进驻裙楼，把广场项目打造成我市建筑业研发、服务和会展中心。二要加大宣传。建立我市楼宇与总部经济信息网平台，加大我市楼宇与总部经济的宣传推介力度，全面介绍我市加快发展企业总部和楼宇经济的政策、招商、规划等信息。三要完善扶持政策。建议修改若干意见政策，取消或降低地方财政贡献基数环比上年增长12%限制，以加大对投资者奖励力度，鼓励投资者选择有实力企业入驻。明确招商物管补贴用于入驻企业物业管理费等开支，增强对企业入驻的吸引。研究以个人名义投资的企业奖励补助办法，发挥政策实际效用。
（二）加强后续管理
一要加强规划。依据《城市总体规划》及《城北新区控制性详细规划》，抓紧出台《市区楼宇经济业态规划》。二要引进管理。建立楼宇星级管理制度，明确星级楼宇评级标准，开展楼宇管理评级活动，引进高水平物业公司对楼宇进行专业化、精品化管理，推进楼宇管理的标准化、信息化、品牌化，全面提升总部楼宇的管理“软件”。三要注重完善。充分调动业主和投资者的积极性、主动性，改善楼宇设施，提高楼宇档次，更好地满足市场需求；把控楼宇品质，鼓励整层出让，保证楼宇经济长远发展。四要区别对待。由于城北企业总部楼宇基本形成，对于后续建设项目的扶持政策，建议优惠幅度应予递减。
（三）合理处理争议
鉴于在地块公开出让时对受让对象及权属单元分割没有设置限制条件，有项目提出的要求不受补充通知限制，全额享受建设进度奖的愿望存在合理的方面。针对这个特殊情况，建议参考“一事一议”方法，在认定确实都为企业办公用房的前提下，合理确定建设进度奖比例，以鼓励企业投资总部楼宇，巩固诚信政府形象。
从西方国家实践看，审计报告己成为政府财务报告不可缺少的组成部分，但我国基本上还没有做到这一点，政府财务报告没有经过审计就直接向社会公众和使用者公布，削弱了政府财务报告的可信度。因此，我国可以借鉴国外的经验，在政府财务报告中增加审计报告，要求政府审计机关或其他社会审计机构以其公正、中立的身份通过对政府财务报告进行审计，借以保证政府财务报告披露内容的真实性。
