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探索投资贸易自由化打造改革开放新高地--深度解读《上海自贸区临港新片区方案》

时间：2023-02-21 12:10:46

8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称《总体方案》）。《总体方案》确定临港新片区先行启动面积为119.5平方公里，将对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，在重点领域实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试，实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，主动服务和融入国家重大战略，更好服务对外开放总体战略布局。

下面，笔者对《总体方案》进行深入解读，与各位交流。

一、《总体方案》内容

《总体方案》分为五个部分，包括：一总体要求、二建立以投资贸易自由化为核心的制度体系、三建立全面风险管理制度、四建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系、五加快推进实施。主要内容见下图：

二、《总体方案》三个特点

商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文在国新办发布会上介绍《总体方案》有三个特点：

（一）坚持贯彻高质量发展的要求。发挥开放型制度体系优势，推动统筹国际业务，跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能的集聚，整体提升区域产业能级，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。

（二）坚持对标国际高标准。在前期探索实践基础上，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高，但其他地方又不具备实施条件的重点领域，研究提出具有较强国际竞争力的开放政策和制度。

（三）坚持以风险防控为底线。加大开放型经济的风险压力测试，为长远发展夯实基础。从重点领域监管、信用分级管理和边界安全等不同维度，构建全面风险管理体系，全面提升风险防范水平。

三、临港新片区设立背景

（一）11月，习主席在首届进博会开幕式上和考察上海期间作出的重要指示。习主席在题为《共建创新包容的开放型世界经济》的开幕式主旨演讲中提出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，将增设中国上海自由贸易试验区的新片区，鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广经验。

（二）3月，李总理在《政府工作报告》中提出的明确要求。政府工作任务中提到，赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区，推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港。支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点，增强辐射带动作用，打造改革开放新高地。

四、临港新片区的规划范围

（一）整体规划

上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域。

（二）分步实施

先行启动119.5平方公里，即南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域。

（三）选址考虑

自贸区新片区选择在上海东南的临港地区，选址考虑能够承载国家战略和新兴产业发展需要，具有一定的发展空间，国际运输条件完善，便于实施风险防控措施等要求。区域内运输条件非常优越，有海港洋山深水港，有空港浦东国际机场，有铁路，还有高速公路、轨道交通，另外还有高等级的内河航道，是国际上同类地区运输条件最完善的，可以充分发挥洋山深水港和浦东机场国际货运枢纽功能对于贸易和产业发展的支撑作用。

五、临港新片区的发展目标

《总体方案》指出了临港新片区的发展目标，分为两个阶段目标实现：

（一）到2025年，将实现：

· 建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系

· 打造一批更高开放度的功能型平台

· 集聚一批世界一流企业

· 区域创造力和竞争力显着增强

· 经济实力和经济总量大幅跃升

（二）到2035年，将实现：

· 建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区

· 形成更加成熟定型的制度成果

· 打造全球高端资源要素配置的核心功能

· 成为我国深度融入经济全球化的重要载体

六、临港新片区的战略任务和历史使命

在上海自贸试验区其他片区服务国家“一带一路”建设基础上，临港新片区进一步强调服务和融入长三角一体化发展战略，增加了“加强与长三角协同创新发展”、“带动长三角新一轮改革开放”等内容。在扩大开放的背景下，上海自贸试验区新片区将承载更多历史新使命。

七、临港新片区的定位

《总体方案》赋予了临港新片区更高的定位。相比较，其他自贸区是要建设成为“投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区”。临港新片区定位更高，将直接对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，通过一系列创新和开放措施，拟打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

八、临港新片区的重点创新：投资贸易自由化

临港新片区在强调便利化的基础上，更加突出了投资贸易自由化，方案提到要“建立以投资贸易自由化为核心的制度体系”，在适用自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化。

新片区将贸易、投资便利化提升至自由化，进一步彰显了改革开放的决心。新片区承担的更重要使命是制度创新，要做制度创新的高地。上海市副秘书长马春雷也提到过，此前上海自贸区更多关注的是投资和贸易的便利化，而新片区更多关注投资和贸易的自由化，即如何在投资、贸易、资金、人员从业等各个方面有一些创新的突破。

九、临港新片区的主要制度安排

（一）投资贸易自由化

《总体方案》提到，在适用自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化。

1.投资自由

《总体方案》提出实施公平竞争的投资经营便利，可以概括为两个方面：

（1）准入前国民待遇方面

· 在电信、保险、证券等重点领域，放宽注册资本、投资方式等限制。

· 放宽金融机构外资持股比例、拓宽外资金融机构业务经营范围。

· 支持境外投资者依法设立各类金融机构。

· 允许境外知名仲裁及争议解决机构开展仲裁业务。

（2）行政管理体制创新方面

· 探索试行商事主体登记确认制，实行形式审查。

· 深入实施“证照分离”改革。

在今年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室发布了11项金融业对外开放措施，包括放宽外资保险公司准入条件、取消证券公司、基金管理公司和期货公司外资股比限制等等。这些措施将会优先在上海自贸区新片区落地。

2.资金自由

《总体方案》提出实施资金便利收付的跨境金融管理制度，主要包括：

（1）跨境人民币业务流程简化

在风险可控的前提下，进一步简化优质企业跨境人民币业务办理流程。

上海自贸区成立以来，人行已经陆续简化了经常和直接投资项下跨境人民币结算业务流程，金融机构可在“了解你的客户”、“了解你的业务”和“尽职审查”三原则基础上，凭区内机构（出口货物贸易人民币结算企业重点监管名单内的企业除外）和个人提交的收付款指令，直接办理经常项下、直接投资的跨境人民币结算业务。

笔者认为，在现行自贸区政策下，经常和直接投资项下的跨境人民币结算只要求提交收付款指令即可办理，应该算是非常便利的。自贸区将对于优质企业采取更多跨境人民币便利化措施，预计将会在人民币资本项下其他领域如证券投资、债务融资等领域推出，值得进一步期待。

（2）资本自由流动和自由兑换

· 研究开展自由贸易账户本外币一体化功能试点

· 探索新片区内资本自由流入流出和自由兑换

1996年12月，我国正式宣布接受国际货币基金组织（IMF）第八条款，实现人民币经常项目可兑换。之后，资本项目开放被提上日程，但东南亚金融危机的爆发使资本项目开放进程受阻。2000年以来，逐步恢复资本项目可兑换进程，资本可兑换水平也在不断提高。资本项下直接投资已经实现基本可兑换，投资项下形成了以机构投资者和互联互通的机制，深港通等等为主的跨境投资渠道，跨境债务融资由市场主体在全口径宏观审慎政策框架下自主进行等等。

但少数资本项目仍然不可兑换或者可兑换程度比较低，比如个人项下不可以跨境资本投资。一些项目虽然可以兑换，但还存在一些约束，便利性不够。比如QFII和RQFII锁定期安排，分期汇出政策约束。一些可兑换项目在交易环节存在约束，比如直接投资事前备案。

从上海自贸区《总体方案》公布之初，就提出在风险可控前提下，可在上海自贸区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。到的《进一步深化方案》提到，深化以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度。到《全面深化方案》强调有序推进资本项目可兑换试点。再到新片区《总体方案》发布，可以看出自贸区是在按照国家统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进的原则，稳步推进资本项目可兑换。最终，在自贸区内率先实现资本项目可兑换。

3.贸易和运输自由

（1）实施高标准的贸易自由化，主要包括：

· 设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区

· 取消不必要的贸易监管、许可和程序要求

· 探索实施以安全监管为主、体现更高水平贸易自由化便利化的监管模式

· 提高口岸监管服务效率，增强国际中转集拼枢纽功能

· 积极探索相适应的海关监管制度

· 推进服务贸易自由化，创新跨境电商服务模式，鼓励跨境电商企业在新片区内建立国际配送平台

· 研究赋予新片区内符合条件的企业原油进口资质

（2）实施高度开放的国际运输管理，主要包括：

· 提升拓展全球枢纽港功能，提高对国际航线、货物资源的集聚和配置能力

· 逐步放开船舶法定检验

· 对境内制造船舶在“中国洋山港”登记从事国际运输的，给予出口退税

· 进一步完善启运港退税相关政策

· 扩大中资方便旗船沿海捎带政策实施效果

· 研究以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务

· 推动浦东国际机场与“一带一路”沿线国家和地区扩大航权安排

· 支持浦东国际机场探索航空中转集拼业务

· 推动海运、空运、铁路运输信息共享，提高多式联运的运行效率

4.人员流动自由

《总体方案》提出要实施自由便利的人员管理，主要包括：

· 放宽现代服务业高端人才从业限制，在人员出入境、外籍人才永久居留等方面实施更加开放便利的政策措施

· 建立外国人在新片区内工作许可制度和人才签证制度

· 允许具有境外职业资格符合条件的专业人才经备案后，在新片区内提供服务

· 允许境外人士在新片区内申请参加我国相关职业资格考试

· 在法医毒物司法鉴定、环境损害司法鉴定等技术含量高的领域开展和加强技术合作

· 为从事经贸活动的外国人提供更加便利的签证和停居留政策措施

· 制定和完善海外人才引进政策和管理办法

· 探索实施外籍人员配额管理制度

5.数据流动自由：

《总体方案》提出要实施国际互联网数据跨境安全有序流动，主要包括：

· 建设完备的国际通信设施，加快5G、IPv6、云计算、物联网、车联网等新一代信息基础设施建设

· 构建安全便利的国际互联网数据专用通道

· 试点开展数据跨境流动的安全评估

· 建立数据保护能力认证等数据安全管理机制

· 开展国际合作规则试点，加大数据的保护力度

（二）税收优惠制度和政策

1．企业所得税：符合条件企业五年内减按15%征税

对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税。

笔者认为，减按15%税率优惠的政策可以说是本次新片区税收优惠政策的最大亮点。根据我国现行企业所得税法，企业所得税的税率为25％，对于国家需要重点扶持的高新技术企业，才能减按15％的税率征收企业所得税。虽然上海自贸区区是中国设立的首个自贸区，但在设立之初也并未给予特殊的税率优惠政策支持。。

特别是在当前中美贸易纠纷的大背景下，美国商务部将中兴、华为等中国科技公司列入“实体名单”实施禁运。可见，像集成电路、人工智能等关键产业领域自主可控的迫切性凸显。而此次临港引入15%税率的优惠，体现了对集成电路产业扶持政策积极响应，将有助于培育核心技术，形成产业辐射效应，带动整个中国芯片产业发展，保障国家安全战略。

2. 个人所得税：海外高层次人才个人所得税税负差额补贴

《总体方案》未明确个人所得税税负差额补贴的政策具体内容。上海市副市长在国新办发布会上提到，新片区在其他地区先行试点的基础上，继续探索个人所得税政策对海外高层次人才的激励效应。

根据我国现行个人所得税法，个人综合所得（包括工资薪酬、劳务报酬等）实行超额累进税率，最高达到45%。既然官方提到会在其他地区先行试点基础上探索，临港片区很有可能会参照粤港澳大湾区已实施的个税优惠政策。

今年3月，财政部、税务总局制定出台《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才，按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴，并对补贴免征个人所得税。广东省随后在6月份出台优惠细则，明确对在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才，其在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的税额部分，由珠三角九市人民政府给予财政补贴，该补贴免征个人所得税。

3.其他税收政策：

· 积极探索通过自由贸易账户开展投融资以及金融业务的税收政策。

· 对境外进入物理围网区域内的货物、物理围网区域内企业之间的货物交易和服务实行特殊的税收政策。

· 扩大新片区服务出口增值税政策适用范围，研究适应境外投资和离岸业务发展的新片区税收政策。

《总体方案》同时强调在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，探索试点自由贸易账户税收政策。

（三）风险管理制度

《总体方案》在注重投资贸易自由化的同时，同时也强调以风险防控为底线，以分类监管、协同监管、智能监管为基础，全面提升风险防范水平和安全监管水平。主要包括：

1.强化重点领域监管

· 聚焦投资、贸易、金融、网络等重点领域

· 进一步完善外商投资安全审查、反垄断审查等管理措施

2.加强信用分级管理

· 完善信用评价基本规则和标准